承諾要當「文化總統」的馬英九，選舉時提出了整併文建會與觀光局，將文化與觀光統合成一個「文化觀光部」。據了解，總統已經指示要在今年年底提出整併規劃相關修法的方案，最新的消息是，還要納入新聞局的業務，成為文化、媒體、觀光部。總統願意落實政見，當然是一件好事；文化與觀光合併，聽起來好像不無道理，就當下的現實來看，觀光結合文化創意，似乎也是「行銷」台灣的好點子。然而，當企業界早已推動組織「扁平化」多年之後，行政效能從來沒能跟上現實社會變化的此時，重新在政府部門內，堆造一個「金字塔」似的龐大組織，略嫌反諷，兼且大開倒車。而當前文化或者觀光所面對的發展困境，所應思考「整併」而非「整倒」者，又豈止文建會與觀光局而已？本文作者身為資深的旅遊餐飲經營家，向來對於文化觀光甚有遠見，特別撰文提出他對於「文化、觀光公部門統合」的看法與期許。
由於事涉觀光，又與「文化」息息相關，本刊特於今明兩天刊出。──編者
文化立國？ 觀光立國？
還是疊床架屋立國？
長久以來，台灣教育界只重視「術」的發展，不斷地以升學考試為導向，從來未曾重視文化內容的養成。如果寄望全民的文化素養提升，鼓勵文化創新，那麼教育主管機關就該思考：即便在無法改變考試領導教學的情況下，如何使文化涵養滲透進入教育內容之中。似乎因此教育部應該與文建會合併，「文化立國」的目標才能在各級教育體系內落實。
而從文化園區或者文創產業的慘澹經營來看，因為主管機關文建會主委向例皆由重要文化人士擔任，他們或者是藝術家，或者是學者，雖然望重士林、素孚藝文界眾望，但卻未必是經營長才，也無領導行銷的背景。只要看各地公有的酒廠、糖廠、菸廠所釋出、規劃的文化園區，目前因定位、法令、招商均發展至膠著狀態，如果從單純的經營面看問題，那麼為了讓文化園區蓬勃，為了讓文創產業勃興，又似乎應該讓主管企業管理規章的經濟部，以及深諳科學園區開發、行銷的經建會等部會與文建會合併。
如果文化立國，重視文化就整併部會的邏輯，還可以無限制地推衍下去……，然而這絕非正確的組織與管理思維，徒然是打擊專業與搞口號的施政方式。當然馬政府面對的是如何快速兌現政見的壓力，但是依然要在時間的壓力之下，冷靜地思考現實的問題，同時務實地擘畫未來。
落實文化專業與文化本位：「文化部」自顧不暇
先從文化部門來說，文建會創立之初，是以具整合性、跨部會的組織設計出發，藉由具宣示意義的「文化復興」或「文化建設」目標，凌駕於行政院常設部會之上，發揮橫向協調、整合的「任務性」功能。頗有類於「經建會」的架構，由經建會主導國家固定年期發展計畫，協調財政部與經濟部各相關單位的工作分配與協調。初期文建會的工作執掌亦同，居於內政、教育部門之間，策應相關文化政策工作的推動。是以當時，關於古蹟保存與維護工作由文建會擬定「古蹟保存法」，交由內政部執行；關於文化場館的管理，則劃歸教育部執掌；關於出版事業的監督管理，則交給新聞局。然而隨社會發展加速，文化工作者日漸成為固定職業與專業領域，古蹟維護與管理逐漸有其文化本位的思考與執行要求，文建會也必須開始如同部會一般，在文化人士的強烈期盼下，扮演日常行政管理的工作。因此專業而獨立、扮演文化行政事務管理的「文化部」，有其成立的必要。
更迫切的問題則來自近期文建會所扮演的政府角色：成為活動煙花造勢單位。原本應該強化對文化、藝術團體的扶植培養工作，上一個政府時代，僅僅編列一億元的藝文補助款，最後卻分配給二百多個藝文團體使用，說是「杯水車薪」還算客氣，相對於口號喊得價響的「扶植文創產業」，這樣的金額補助其實連最克難的「貧窮劇場」都無法維持。另一方面，假文化之名，行選舉造勢綁樁之實的「文化節慶：一鄉一活動」這類曇花一現嘉年華會式的經費補助，卻佔去文建會大部分的預算。這樣的預算分配充分顯示，率由政治勢力甚至意識型態干預的文建會，連最基本的照顧、協助文化團體的任務都無法勝任。甚至最關乎文建會與各地方文化局人員晉用，都缺乏專屬的「文化人員任用條例」，現階段還得沿用「教育人員任用條例」，更不要說早就胎死腹中的「藝術家三法」等關乎藝文工作者權益與定位的相關法令。這些積弊除了再一次彰顯：即便馬總統有心以文化立國，願意放手讓文化工作享有不受政治黨派意識的干預，也願意給予更多的資源分配，僅僅革除前述弊端、專心一意為文化環境而努力，「文化部」所要面對的是一個百廢待舉的局面，光只文化專業的行政管理就足以讓「文化部」自顧不暇，又如何能分心於另一個高度專業與複雜處境的觀光業務呢？（上）
先就行政管理的基本任務來看，目前台灣的觀光單位，就筆者個人從旁觀察，單單開放陸客來台一項政策，其所涉及的行政協調遠比當初想像來得複雜。
相關的部會包含交通部、陸委會、境管局、警政署、國安單位及各地方政府。目前擔任觀光局上級主管的交通部毛治國部長，因其曾經擔任過觀光局長的經驗以及交通部所能提供給觀光局的行政資源整合，提供觀光局最佳的內部支持，有經驗與專業能力充足的首長做後盾，觀光局才能如期完成兩岸觀光開放的政策目標。
以目前研議中的「文化觀光部」草案版本而言，是以文建會為主、觀光事務為從屬的整併方案。草案內僅設置觀光次長一人。在「文觀部」的內部組織，設置八個與文化事務有關的處，與觀光相關者，僅一個唯一的觀光署。這樣的整併方案，將使觀光行政業務突然出現一群有文化素養但不瞭解觀光實務的上司或同僚，而未來的文觀部長是否能有能力與有效率地支持觀光行政管理的專業，不但考驗著文化首長的調適力，也考驗馬總統對觀光產業的支票能否兌現。
因此在行政部門急於兌現馬總統的競選承諾，規劃整併文建會與觀光局時，並未將「行政管理」與「政策行銷」釐清；「文化觀光部」的設計，僅僅著眼在文化創意與觀光相互協助行銷的面向上，完全忽略了在行政管理的本職上，文化與觀光兩者南轅北轍的不相容性質，說不定在未經深思熟慮之前，暫時維持現況，先加強各部會之資源整合，反而是有利於立即有效拼觀光的正途。
即便從「政策行銷」的角度來看，對內而言，文化工作更期待與教育部、經濟部甚至外交部的跨部會合作，而這樣的合作不必以部會整併為前提，反而更能以各自的專業分工互補。對外而言，台灣在國際間的形象行銷工作，則涉及更大的相關部會整合。以各國的駐台機構，如法國文化中心、英國教育推廣中心，甚至過去的美國新聞處為例，這些機構都不是正式的外交單位，但是這些機構內的人員實際上都是該國外交體系人力中的一環，不是原屬外交機構，就是在台歷練歸國之後，立刻轉任為正式外交人員，甚至就任邦交國使節。反觀台灣，限於外交實質的艱困之下，除了正式使館之外，其他散佈在非邦交國的教育部、新聞局、經濟部、國貿局、外貿協會等駐外機構或組織，均不能彼此相互整合，更遑論為文化或觀光行銷台灣為用。僅只依賴觀光局目前的十個海外據點，加上文建會所屬的巴黎文化中心、紐約文化中心，也無法承擔以文化、觀光行銷台灣的使命。
歸根究柢，現有的駐外人力並非完全由外交專長人員所擔任，政府應該重新思考各駐外單位的整合，仿照前述法國、英國在台非正式外交機構的人才培育方式，由行政院統合各部會，建立駐外輪調機制，以行銷台灣為前提，先期達成人才與業務整合運用的目標。行銷台灣需要各方面的人才，不必以文化或觀光為主，更不必以整併部會的方式進行。政府在意的應該是任務目標的協同，而不是行政管理的歸屬。
發揮更有效率的跨部門執行效率， 是目前的當務之急
不論對內對外，涉及跨部會任務以及行銷推廣等整合應是行政院的職責。政府組織再造的原則絕不是教育內容需要文化政策協助就整併文建會與教育部、文創產業需要經濟部輔導就整併文建會與經濟部。文化立國需要文化部來規劃政策，觀光行銷國際需要提升觀光局的位階，但是忽略其行政管理的本務，硬要在短時間將兩者「整併」，只讓人看到行政首長急於政績，怠於協調整合的本職，尤其同時「整」倒文化人與觀光管理者。總統的競選承諾固然重要，但躁進的決策更會造成執行部會之盲然應付，不知所措。此所以筆者甘冒不諱，為個人所熟知的文化專業與觀光專業請命。提醒有司，關於「文化觀光部」整併問題，請從專業發揮與功能執掌，釐清本質與任務協調的不同之處，謹慎再思。
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以上為嚴總裁的文章內容！
延伸閱讀：
．勞苦網：文化．媒體．觀光部？從嚴長壽「要整併還是整倒」說起
文化立國？ 觀光立國？
還是疊床架屋立國？
長久以來，台灣教育界只重視「術」的發展，不斷地以升學考試為導向，從來未曾重視文化內容的養成。如果寄望全民的文化素養提升，鼓勵文化創新，那麼教育主管機關就該思考：即便在無法改變考試領導教學的情況下，如何使文化涵養滲透進入教育內容之中。似乎因此教育部應該與文建會合併，「文化立國」的目標才能在各級教育體系內落實。
而從文化園區或者文創產業的慘澹經營來看，因為主管機關文建會主委向例皆由重要文化人士擔任，他們或者是藝術家，或者是學者，雖然望重士林、素孚藝文界眾望，但卻未必是經營長才，也無領導行銷的背景。只要看各地公有的酒廠、糖廠、菸廠所釋出、規劃的文化園區，目前因定位、法令、招商均發展至膠著狀態，如果從單純的經營面看問題，那麼為了讓文化園區蓬勃，為了讓文創產業勃興，又似乎應該讓主管企業管理規章的經濟部，以及深諳科學園區開發、行銷的經建會等部會與文建會合併。
如果文化立國，重視文化就整併部會的邏輯，還可以無限制地推衍下去……，然而這絕非正確的組織與管理思維，徒然是打擊專業與搞口號的施政方式。當然馬政府面對的是如何快速兌現政見的壓力，但是依然要在時間的壓力之下，冷靜地思考現實的問題，同時務實地擘畫未來。
落實文化專業與文化本位：「文化部」自顧不暇
先從文化部門來說，文建會創立之初，是以具整合性、跨部會的組織設計出發，藉由具宣示意義的「文化復興」或「文化建設」目標，凌駕於行政院常設部會之上，發揮橫向協調、整合的「任務性」功能。頗有類於「經建會」的架構，由經建會主導國家固定年期發展計畫，協調財政部與經濟部各相關單位的工作分配與協調。初期文建會的工作執掌亦同，居於內政、教育部門之間，策應相關文化政策工作的推動。是以當時，關於古蹟保存與維護工作由文建會擬定「古蹟保存法」，交由內政部執行；關於文化場館的管理，則劃歸教育部執掌；關於出版事業的監督管理，則交給新聞局。然而隨社會發展加速，文化工作者日漸成為固定職業與專業領域，古蹟維護與管理逐漸有其文化本位的思考與執行要求，文建會也必須開始如同部會一般，在文化人士的強烈期盼下，扮演日常行政管理的工作。因此專業而獨立、扮演文化行政事務管理的「文化部」，有其成立的必要。
更迫切的問題則來自近期文建會所扮演的政府角色：成為活動煙花造勢單位。原本應該強化對文化、藝術團體的扶植培養工作，上一個政府時代，僅僅編列一億元的藝文補助款，最後卻分配給二百多個藝文團體使用，說是「杯水車薪」還算客氣，相對於口號喊得價響的「扶植文創產業」，這樣的金額補助其實連最克難的「貧窮劇場」都無法維持。另一方面，假文化之名，行選舉造勢綁樁之實的「文化節慶：一鄉一活動」這類曇花一現嘉年華會式的經費補助，卻佔去文建會大部分的預算。這樣的預算分配充分顯示，率由政治勢力甚至意識型態干預的文建會，連最基本的照顧、協助文化團體的任務都無法勝任。甚至最關乎文建會與各地方文化局人員晉用，都缺乏專屬的「文化人員任用條例」，現階段還得沿用「教育人員任用條例」，更不要說早就胎死腹中的「藝術家三法」等關乎藝文工作者權益與定位的相關法令。這些積弊除了再一次彰顯：即便馬總統有心以文化立國，願意放手讓文化工作享有不受政治黨派意識的干預，也願意給予更多的資源分配，僅僅革除前述弊端、專心一意為文化環境而努力，「文化部」所要面對的是一個百廢待舉的局面，光只文化專業的行政管理就足以讓「文化部」自顧不暇，又如何能分心於另一個高度專業與複雜處境的觀光業務呢？（上）
先就行政管理的基本任務來看，目前台灣的觀光單位，就筆者個人從旁觀察，單單開放陸客來台一項政策，其所涉及的行政協調遠比當初想像來得複雜。
相關的部會包含交通部、陸委會、境管局、警政署、國安單位及各地方政府。目前擔任觀光局上級主管的交通部毛治國部長，因其曾經擔任過觀光局長的經驗以及交通部所能提供給觀光局的行政資源整合，提供觀光局最佳的內部支持，有經驗與專業能力充足的首長做後盾，觀光局才能如期完成兩岸觀光開放的政策目標。
以目前研議中的「文化觀光部」草案版本而言，是以文建會為主、觀光事務為從屬的整併方案。草案內僅設置觀光次長一人。在「文觀部」的內部組織，設置八個與文化事務有關的處，與觀光相關者，僅一個唯一的觀光署。這樣的整併方案，將使觀光行政業務突然出現一群有文化素養但不瞭解觀光實務的上司或同僚，而未來的文觀部長是否能有能力與有效率地支持觀光行政管理的專業，不但考驗著文化首長的調適力，也考驗馬總統對觀光產業的支票能否兌現。
因此在行政部門急於兌現馬總統的競選承諾，規劃整併文建會與觀光局時，並未將「行政管理」與「政策行銷」釐清；「文化觀光部」的設計，僅僅著眼在文化創意與觀光相互協助行銷的面向上，完全忽略了在行政管理的本職上，文化與觀光兩者南轅北轍的不相容性質，說不定在未經深思熟慮之前，暫時維持現況，先加強各部會之資源整合，反而是有利於立即有效拼觀光的正途。
即便從「政策行銷」的角度來看，對內而言，文化工作更期待與教育部、經濟部甚至外交部的跨部會合作，而這樣的合作不必以部會整併為前提，反而更能以各自的專業分工互補。對外而言，台灣在國際間的形象行銷工作，則涉及更大的相關部會整合。以各國的駐台機構，如法國文化中心、英國教育推廣中心，甚至過去的美國新聞處為例，這些機構都不是正式的外交單位，但是這些機構內的人員實際上都是該國外交體系人力中的一環，不是原屬外交機構，就是在台歷練歸國之後，立刻轉任為正式外交人員，甚至就任邦交國使節。反觀台灣，限於外交實質的艱困之下，除了正式使館之外，其他散佈在非邦交國的教育部、新聞局、經濟部、國貿局、外貿協會等駐外機構或組織，均不能彼此相互整合，更遑論為文化或觀光行銷台灣為用。僅只依賴觀光局目前的十個海外據點，加上文建會所屬的巴黎文化中心、紐約文化中心，也無法承擔以文化、觀光行銷台灣的使命。
歸根究柢，現有的駐外人力並非完全由外交專長人員所擔任，政府應該重新思考各駐外單位的整合，仿照前述法國、英國在台非正式外交機構的人才培育方式，由行政院統合各部會，建立駐外輪調機制，以行銷台灣為前提，先期達成人才與業務整合運用的目標。行銷台灣需要各方面的人才，不必以文化或觀光為主，更不必以整併部會的方式進行。政府在意的應該是任務目標的協同，而不是行政管理的歸屬。
發揮更有效率的跨部門執行效率， 是目前的當務之急
不論對內對外，涉及跨部會任務以及行銷推廣等整合應是行政院的職責。政府組織再造的原則絕不是教育內容需要文化政策協助就整併文建會與教育部、文創產業需要經濟部輔導就整併文建會與經濟部。文化立國需要文化部來規劃政策，觀光行銷國際需要提升觀光局的位階，但是忽略其行政管理的本務，硬要在短時間將兩者「整併」，只讓人看到行政首長急於政績，怠於協調整合的本職，尤其同時「整」倒文化人與觀光管理者。總統的競選承諾固然重要，但躁進的決策更會造成執行部會之盲然應付，不知所措。此所以筆者甘冒不諱，為個人所熟知的文化專業與觀光專業請命。提醒有司，關於「文化觀光部」整併問題，請從專業發揮與功能執掌，釐清本質與任務協調的不同之處，謹慎再思。
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